LA DISCREZIONALITA' DEI PUBBLICI MINISTERI: IL PROBLEMA DELLA GIUSTIZIA
IN COSTRUZIONE : SCARICA INTANTO IL PDF IN FONDO ALLA PAGINA
Marco Fabri
DISCREZIONALITÀ E MODALITÀ DI AZIONE DEL PUBBLICO MINISTERO NEL PROCEDIMENTO PENALE
Secondo l’articolo 112 della nostra Costituzione «il pubblico mi- nistero ha l’obbligo di esercitare l’azione penale»!. Il principio fu inserito nella Costituzione a garanzia dell’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge (art. 3), dell'autonomia e dell’indipendenza della magistratura. Diversi studi hanno già mostrato come l’azione del pubblico ministero sia invece sempre contraddistinta da una più o meno ampia discrezionalità? e come questa ponga problemi signifi- cativi rispetto al principio di eguaglianza, di cui l’obbligatorietà del- l’azione penale dovrebbe essere strumento (Di Federico 1991; 1995; 1996).
In questo lavoro, basato su una pluriennale attività di ricerca sul campo condotta prevalentemente all’interno delle procure della Re- pubblica presso le preture circondariali?, cercheremo di mettere in evidenza come alcune modalità di azione del pubblico ministero in
1 «L’azione penale consiste nella richiesta che il pubblico ministero rivolge al giudice per decidere sulla fondatezza di una notizia di reato e sulla conseguente appli- cazione della legge penale. Dire che l’azione penale è obbligatoria significa escludere che il pm possa discrezionalmente decidere se o non investire il giudice della que- stione relativa ad una notizia di reato; significa anche e necessariamente prevedere qualche strumento di controllo che non consenta al pubblico ministero di sottrarsi al- l'obbligo impostogli» (Zagrebelsky 1984).
2 In letteratura sono molteplici gli studi sulla discrezionalità dei pubblici ufficiali (Dworkin 1977; Galligan 1986). Alcuni si occupano specificamente del giudiziario (Atkins e Pogrebin 1978; Barak 1989; Ohlin e Remington 1993) anche con partico- lare riferimento al ruolo del pubblico ministero (Goldstein 1981; Fionda 1995). Non è questa la sede per approfondire il concetto di discrezionalità. Per i nostri fini, consi- deriamo discrezionali le situazioni in cui un individuo è libero di scegliere fra possibili corsi di azione o inazione (Davis 1969). La discrezionalità può essere analizzata ri- spetto a due dimensioni: una orizzontale/verticale, per approfondire la coerenza delle scelte di azione o inazione fra gli attori e fra questi e il loro superiore gerarchico; l’al- tra sincronica/diacronica, per verificare la coerenza delle scelte su fatti analoghi nel medesimo arco di tempo o in periodi differenti.
3 Le ricerche sono state condotte fin dall’ottobre 1989, data di entrata in vigore del codice di procedura penale, utilizzando tecniche di raccolta dei dati non standard o etnografiche, che prevedono l'osservazione diretta e partecipante delle attività del-
POLIST, XI, 2, agosto 1997, pp. 171-192
172 Marco Fabri
Italia siano obbligatoriamente discrezionali. Cercheremo di mo- strare analiticamente quanto sia variegata, ampia e soprattutto poco visibile la discrezionalità del pubblico ministero in alcuni momenti del procedimento penale. Vedremo come, fin dalla presentazione delle notizie di reato (le denunce), il pubblico ministero, spesso spinto da esigenze funzionali, sia obbligato a prendere decisioni di- screzionali che incidono sulla conduzione delle singole indagini, sul- l’attività di repressione della criminalità, sull’eguaglianza del citta- dino di fronte alla legge, sulle modalità con cui si rende giustizia.
La discrezionalità nella presentazione delle notizie di reato
Così come prevede l’art. 347 del c.p.p. modificato con la legge 7 agosto 1992, n. 356, «acquisita la notizia di reato, la polizia giudizia- ria, senza ritardo, riferisce al pubblico ministero, per iscritto, gli ele- menti essenziali del fatto e gli altri elementi sino ad allora raccolti, indicando le fonti di prova e le attività compiute, delle quali tra- smette la relativa documentazione».
Dall’entrata in vigore del codice di procedura penale* gli uffici di procura presso la pretura sono stati inondati da notizie di reato estremamente diversificate, difficoltose da interpretare, estrema- mente rozze nella loro compilazione. Soprattutto in una prima fase una grande mole di denunce, che in precedenza venivano conservate per lungo tempo presso gli uffici di polizia, si è scaricata sugli uffici di procura provocandone la paralisi. Fra l’altro, molte di queste
DT i oggetto di studio (Foot Whyte 1991; Jordan 1992; Gasperoni e Mar- Î P
‘Il processo di emanazione del codice è stato particolarmente lungo. Già nel 1965 il Parlamento considerò una riforma processuale ma non emanò l’opportuna legge delega al governo fino al 1974. Una prima bozza venne terminata nel 1978, anno che coincise con l’intensificarsi dell’attività terroristica in Italia, ma dopo diversi ritardi il progetto venne abbandonato. Nel 1987 il Parlamento emanò una nuova legge delega — in cui venivano già indicati le caratteristiche del nuovo processo di Ispirazione accusatoria — che venne approvata nel 1988, per entrare in vigore dopo un anno di vacatio legis.
5 Così si esprimeva il procuratore circondariale di Napoli: «qui c'è il problema della registrazione, perché noi a Napoli abbiamo, dall’89, ben 400.000 notizie di reato che non siamo riusciti a registrare! 400.000! Ne abbiamo avuto 650.000, non meravi- gliatevi, sono realtà che a chi non le vive possono sfuggire» (Csm 1992, 249). Anche nel volume dedicato al monitoraggio del codice di procedura penale (Ministero di Grazia e Giustizia 1994), a cura della Direzione generale degli affari penali, si legge a pagina 6: «va evidenziato un fenomeno sommerso che riguarda, in particolare, il pro- cedimento pretorile: la mancata o ritardata iscrizione delle notizie di reato nel rela-
Discrezionalità e modalità di azione del pubblico ministero 173
denunce risultavano assolutamente inutili. Gli organi di polizia giu- diziaria, timorosi di omettere la comunicazione di un reato, trasmet- tevano indistintamente all'autorità giudiziaria tutte le carte, senza minimamente preoccuparsi che fosse configurabile un’ipotesi di reato. È il caso, quantitativamente significativo, dei referti relativi ad incidenti stradali in mancanza di querela di parte, delle lesioni colpose, o degli infortuni sul lavoro, che tuttora sono spesso inviati all’autorità giudiziaria in modo automatico.
Le modalità di azione con cui i pubblici ministeri hanno scelto di gestire un flusso informativo così sovrabbondante rientrano certa- mente nell’ambito delle decisioni discrezionali che incidono sul fun- zionamento dell’ufficio e, quindi, sull’esercizio dell’azione penale. Diversi uffici hanno effettuato una capillare azione di formazione a tutti gli organi di polizia giudiziaria del territorio (polizia di stato, carabinieri, unità sanitarie locali, ecc.) affinché venissero, per quanto possibile, bloccate alla fonte le carte prive di qualsiasi rile- vanza penale©. Non solo: in alcuni uffici l’attività di formazione ha anche permesso di standardizzare il contenuto delle denunce, ren- dendo più rapida ed efficace l’attività, come si vedrà meglio in se- guito, di iscrizione della notizia di reato.
Il problema descritto risulta importante perché le procure cir- condariali trattano oltre l’85% dei procedimenti penali del nostro paese. Le decisioni del pubblico ministero relative all’organizza- zione del lavoro d’ufficio hanno un peso enorme sulle prestazioni del sistema giudiziario, dal momento che gli uffici di procura sono i gatekeepers del procedimento, i monopolisti dell’iniziativa penale. In un tale contesto aumenta significativamente la scelta discrezio- nale del singolo pubblico ministero, che si muove in un mare di
tivo registro penale. Tale fenomeno non solo è sintomo del grave malfunzionamento dell’ufficio, ma altera significativamente le statistiche giudiziarie posto che, per l’e- norme volume di dati sottratti alla registrazione, non solo produce uno spaccato dello stato della criminalità del paese non corrispondente alla realtà, ma, paradossalmente, comporta che un recupero di efficienza dell’apparato giudiziario pretorile possa di- ventare sintomo apparente e fuorviante di una recrudescenza della microcrimina- lità».
6 A questo proposito un procuratore della Repubblica ha inviato una circolare nella quale, per cercare di fermare l’inoltro indiscriminato delle notizie di reato, ri- cordava con sottile ironia come «la morte di una persona, come è noto, non è di per sé un fatto di rilevanza penale, potendo avere cause naturali o accidentali». Vi sono invece altri casi in cui la polizia giudiziaria è spesso incentivata a trasmettere all’auto- rità giudiziaria qualsiasi documento, per aumentare così il numero di procedimenti pervenuti presso la procura e, quindi, «gonfiare» le statistiche giudiziarie.
174 Marco Fabri
ipotesi di reato dalle quali estrarre (casualmente) i reati (o le per- sone) da perseguire”.
La discrezionalità nell’iscrizione delle notizie di reato
i Una volta che la denuncia è stata trasmessa dalla polizia giudizia- ria all’ufficio del pubblico ministero, questo la deve iscrivere in uno dei tre registri principali: quello in cui sono raccolte le notizie di reato in cui è già stato individuato un soggetto sul quale indagare; quello in cui sono iscritte le denunce contro autori ignoti del sato oppure quello in cui sono raccolti i fatti non costituenti reato, doi eventi che non hanno nessuna rilevanza penale. La scelta di dove inizialmente iscrivere la denuncia è solitamente presa da un sostituto procuratore e non è priva di effetti, soprattutto con riferimento alla durata delle indagini preliminari, aspetto che verrà approfondito successivamente. Contestualmente a questa decisione, il magistrato deve anche qualificare giuridicamente il fatto descritto nella denun- cia, deve cioè ipotizzare quale articolo del codice penale potrebbe essere stato violato sulla base del fatto descritto nella denuncia. Si tratta di una decisione certamente discrezionale, particolarmente importante e delicata soprattutto negli uffici di procura presso il tribunale.
Con l'istituzione delle direzioni distrettuali antimafia (d.l. n. 367 del 20 novembre 1991, convertito in legge n. 8 del 20 gennaio 1992) è stata introdotta una competenza penale distrettuale8 per i reati re-
? Davis (1969) riprende un passaggio del giudice della Corte suprema americana Robert Jackson, allora Attorney General degli Stati Uniti: «Il pubblico ministero ha più controllo sulla vita, sulla libertà e sulla reputazione di ogni altra persona negli Stati Uniti. La sua discrezionalità è tremenda. Può indagare sui cittadini e, se è un certo tipo di persona, può farlo con dichiarazioni pubbliche ed intimidazioni velate o manifeste... Se il pubblico ministero è obbligato a scegliere i casi da perseguire, la conseguenza è che egli può anche scegliere su chi indagare... il pubblico ministero ha una discreta possibilità di trovare almeno una violazione tecnica su qualche atto di qualsiasi persona... è in questa sua sfera di dominio, in cui può cercare un reato su persone sgradite 0 che vuole danneggiare... che risiede il più grande rischio di abuso di potere del pubblico ministero. È qui che il perseguimento dei reati diventa perso- no (Jackson, in «Judicature», American Judicature Society, 1940, n. 24, pp. 18-
& Vi sono ventisei distretti di Corte d'appello sul territorio nazi iù zioni distaccate (Bolzano, Sassari e Taranto), Generalmente la demo DO ire se: dae pei SEE corrisponde alla regione, con alcune eccezioni presenti soprattutto sala o Li fa peempio, in Sicilia vi sono quattro distretti: Palermo, Caltanis-
Discrezionalità e modalità di azione del pubblico ministero LTS
lativi alla criminalità organizzata. In ciascuna procura della Repub- blica presso i tribunali delle città capoluogo di distretto è stato creato un gruppo di pubblici ministeri che si occupa — seppure non sempre in modo esclusivo — di reati di criminalità organizzata. Per- tanto, la decisione di come qualificare giuridicamente un evento cri- minoso determina la competenza del magistrato procedente. Ad esempio, un procedimento relativo a sostanze stupefacenti può es- sere considerato un episodio singolo, nel qual caso la competenza è dell’ufficio di procura in cui il fatto si verificato, oppure può essere visto collegato a un più ampio fenomeno di criminalità organizzata, e quindi di competenza della direzione distrettuale antimafia. «L’in- quadramento nell’una o nell’altra categoria, con tutte le relative conseguenze, dipende esclusivamente dalle scelte (insindacabili?) inevitabilmente superficiali, affrettate, provvisorie operate da uno 0 più pubblici ministeri al momento della iscrizione di una notizia cri- minis nel registro delle notizie di reato... Eppure — cosa assurda ma vera — da quella iniziale iscrizione... discendono conseguenze addi- rittura enormi sia sul piano investigativo sia su quello strettamente processuale» (Maddalena 1993, 79). Infatti, per i reati considerati di criminalità organizzata sono previste una serie di attività di indagine molto più incisive quali, ad esempio: le intercettazioni di conversa- zioni ambientali anche se non vi è motivo di ritenere che in quei luo- ghi si stia svolgendo l’attività criminosa, criteri più ampi per la cu- stodia cautelare e tempi significativamente più lunghi per le inda- gini.
Negli uffici di procura presso la pretura, dove il numero delle de- nunce è molto elevato e i tempi di prescrizione’ sono relativamente brevi, i pubblici ministeri devono effettuare delle scelte di priorità nelle diverse fasi che caratterizzano il procedimento. In alcuni uffici si richiede il rinvio a giudizio quasi automatico della maggioranza dei procedimenti, causando un incredibile carico di lavoro all’ufficio giudicante ma, allo stesso tempo, si permette all’ufficio requirente di «non avere arretrato». In altri uffici, sempre a causa del notevo-
9 I dati relativi ai reati estinti per prescrizione sono allarmanti. Nel 1993 i delitti prescritti sono stati circa 5.000, mentre nel 1995 oltre 17.000. Ancora più preoccu- panti, e indicativi della gravissima crisi della giustizia penale, sono i tempi di durata dei procedimenti. In particolare, dal 1990 al 1995, sono saliti da circa 4.000 a circa 20.000 i procedimenti di tribunale che superano i sei mesi di attesa dal momento del rinvio a giudizio alla prima udienza dibattimentale, mentre in pretura, nello stesso arco temporale, dai circa 5.000 procedimenti del 1990, si è passati ai circa 171.000 del 1995 (Ministero di Grazia e Giustizia 1996).
176 Marco Fabri
lissimo carico di lavoro, spesso nell’iscrizione delle notizie di reato con autore noto non si segue l’ordine cronologico di arrivo delle de- nunce all’autorità giudiziaria, ma lo si «gestisce», tenendo conto della data di prescrizione del reato!°, Un altro momento in cui l’or- dine cronologico viene modificato è quello della predisposizione del decreto di citazione a giudizio in cui si prediligono i procedimenti che sono prossimi alla prescrizione, oppure quelli indicati come ur- genti dal pubblico ministero che ha effettuato le indagini, sulla base di autonome valutazioni discrezionali!!,
Sempre nelle procure circondariali presso le preture si ha un’ele- vata discrezionalità nel modo in cui sono gestite le iscrizioni delle notizie di reato con autore ignoto, e che costituiscono il carico di la- voro maggiore per l’ufficio dal punto di vista meramente cartaceo. Alcuni uffici, ad esempio, hanno attivato una serie di routine che permettono l’iscrizione anche solo parziale della notizia di reato e la sua automatica archiviazione. Altri, invece, iscrivono le notizie di reato sulle quali ritengono opportuno svolgere alcune indagini, op- pure le notizie di reato per le quali la parte offesa richiede l’iscri- zione anticipata e contestualmente il certificato di chiusa inchiesta, per poter ottenere — è il caso dei furti — il rimborso da parte del- l'assicurazione. Tutte le altre notizie di reato non sono di fatto iscritte, o lo sono solo in piccola quantità. Si tratta di scelte di poli- tica giudiziaria piuttosto diverse e significative. Nel primo caso, si cerca di gestire il flusso cartaceo in aderenza alla legge, ritenendo comunque inutile effettuare indagini laddove non sembra esistere
1° In una circolare (8 marzo 1989, n. 58) il presidente della Corte di appello di Torino sottolineava: «non è più possibile che ciascuno si preoccupi solo del proprio ufficio, e che occorre una filosofia nuova, che guardi al risultato complessivo del ser- vizio... occorre a questo fine, evitare di sprecare tempo, fatica e denaro dello stato in attività praticamente inutili, quale la minuziosa e serupolosa celebrazione di processi destinati ineluttabilmente alla prescrizione. Ciò richiede un filtro scrupoloso delle priorità da assegnare ai singoli processi». La circolare viene richiamata da Zagrebel- sky (1993, 3).
1! Zagrebelsky (1992, 175) ricorda come nell’ufficio della procura presso la pre- tura circondariale di Torino «a seguito di criteri di priorità determinati per l’ufficio con circolare in data 16 novembre 1990, ogni magistrato cura, per quanto lo con- cerne, che all’esito della indagine preliminare, i decreti di citazione a giudizio riguar- dino: 4) innanzitutto i procedimenti con l’indagato soggetto a misure cautelari perso- nali — coercitive o interdittive — o nel corso dei quali siano state adottate misure cautelari reali e 5) successivamente i procedimenti relativi a fatti di reato da conside- rarsi gravi... in relazione alla personalità dell’indagato, alla lesione subita dall’inte- resse penalmente tutelato, alla reiterazione degli episodi, al danno patrimoniale o
non patrimoniale cagionato e non risarcito o altrimenti rimosso e c) successivamente ancora i procedimenti residui»,
Discrezionalità e modalità di azione del pubblico ministero 177
alcuna possibilità di identificare un colpevole. Nel secondo caso, sù gestiscono meno carte, ma con qualche problema dal punto di vis a giuridico-formale, dal momento che molte notizie di reato non misui tano poi essere iscritte nei registri. Così facendo, si ritiene però i disporre di qualche risorsa aggiuntiva per effettuare almeno o cune indagini su reati, scelti ancora una volta discrezionalmente dal pub- blico ministero, per i quali è opportuno che l’autorità giudiziaria mostri un minimo di interesse.
La discrezionalità nelle priorità e nella destinazione delle risorse investigative
Le diverse modalità di iscrizione producono conseguentemente delle scelte discrezionali sulle priorità investigative. In una situa- zione in cui è molto elevato il numero dei procedimenti che perven- gono agli uffici di procura in relazione alle risorse — peraltro neces- sariamente — limitate degli uffici, è obbligatorio effettuare delle scelte sia sulle priorità investigative, sia sulle risorse da investire in ogni procedimento. Non essendo possibile perseguire tutto, Sn preferire alcuni casi piuttosto che altri, così come, non essendo illi- mitate le risorse investigative, risulta funzionalmente indispensabile utilizzarle in maniera selettiva. Alcuni esempi, frutto delle analisi empiriche, possono contribuire a chiarire cosa significa in concreto effettuare delle scelte in questo ambito. 0.
Negli uffici di procura vi è un’elevata variabilità delle scelte rela- tive alle priorità! o alle cosiddette urgenze per la trattazione del procedimenti. In alcuni uffici il procuratore della Repubblica indi-
12 Una delle argomentazioni più note a favore dell’individuazione di Dionta tai l'interno degli uffici è quella di Zagrebelsky: «l'individuazione di RUltEri Di poor non contrasta con l’obbligo di cui all’art. 112 Cost., dal momento che il pi sibi mancato esercizio di un’azione penale tempestiva € adeguatamente preparata per tutte le notizie di reato non infondate non deriva da considerazioni di oppor unità n lative alla singola notizia di reato, ma trova causa nel limite oggettivo al o) pa O smaltimento del lavoro dell’organismo giudiziario nel suo SORPIERAR elle pr cure della Repubblica in particolare... Le conseguenze che discendono dalla EoSniAA cs gnata a talune notizie di reato, in ordine alla trattazione delle altre, non der ana de criteri di priorità seguiti, ma dall’oggettiva impossibilità di uigionee i tu ce nol zie di reato. Un’impossibilità che permane, qualunque sia il criterio di pro A adele tato, anche se si assumesse l’impossibilità 0 l’inopportunità di penne quale À 4) rio, oppure si rimettesse la scelta ai singoli magistrati addetti all’u icio» ( o
” ti «Anche a non voler giungere a comportamenti che si risolvono in un effe diniego di esercizio dell’azione penale la pratica degli uffici conosce da sempre forme
178 Marco Fabri
vidua e comunica con una circolare '* le priorità investigative dell’uf- ficio; in altri casi non c'è una formalizzazione, ma ci sono solo comu- nicazioni orali. In altri casi ancora, ciascun sostituto definisce auto- nomamente le proprie priorità, con una estrema variabilità di com- portamenti anche all’interno del medesimo ufficio, grazie alla pro- gressiva erosione dell’assetto gerarchico degli uffici e al fenomeno
della personalizzazione delle funzioni (Di Federico 1991; Fortuna 1994).
Come è noto, in diversi sistemi giudiziari occidentali l’azione pe- nale è connessa al principio di opportunità, di interesse pubblico del- l’azione (Guarnieri 1989). Nel nostro paese, in regime di obbligato- rietà, i pubblici ministeri giustificano i loro orientamenti investiga- tivi ricorrendo all’espressione «allarme sociale» 5. Quando si ritiene che quel reato, o categoria di reati, sia di allarme sociale!6 gli si de- stina un certo ammontare di risorse investigative, Ad esempio, al- cuni procuratori ritengono di allarme sociale i reati ambientali, altri gli incidenti sul lavoro, altri ancora le occupazioni abusive di alloggi piuttosto che i furti d’auto, con un’ampia variabilità di comporta-
di amministrazione individuale della notizia di reato che si attua di fatto, dando la precedenza a certi fatti piuttosto che a altri» (Nannucci 1992, 183).
14 In una circolare di una procura circondariale presso la pretura si legge: «che la conduzione delle indagini preliminari riguardi soprattutto sotto il profilo delle moda- lità operative: 1) procedimenti cui sono applicate misure cautelari coercitive, ecc.; 2) qualità: a) infortuni sul lavoro, malattie professionali, 5) omicidi colposi, c) tutela del territorio, d) violazioni sanitarie, e) reati contro soggetti deboli... l’elencazione indica una precisa linea di tendenza e non ha logicamente “valore tassativo”. Per essi, in concreto, il magistrato valuterà, volta per volta, l'emergenza di procedere con ri- guardo ai relativi termini di prescrizione (è inutile promuovere l’azione penale per reati di prossima estinzione), alla presenza o meno di misure cautelari (personali, reali)... Non costituisce di per sé ragione di priorità la sollecitazione a trattare la causa avanzata dagli interessati o dai loro difensori». In un’altra circolare si legge: «essendo migliorata la situazione delle pendenze, può cominciarsi a promuovere l’a- zione penale per alcuni fascicoli già considerati non prioritari, riservando ad essi, pos- sibilmente, il rito del decreto penale».
«Le ragioni con le quali abitualmente si sostiene il principio di opportunità sono razionalmente fragilissime... più accettabile quella che sostiene essere la facol- tatività uno strumento per trascurare i fatti non più sentiti come illeciti dalla co- scienza sociale; solo che nulla mi garantisce che la sensibilità del pubblico ministero coincida con quella della società. Ammesso che la società abbia una coscienza sola, e ancor più mi preoccupa il fatto che i pubblici ministeri hanno tra loro sensibilità e co- scienze molto diverse» (Nannucci 1992, 180). Questo è proprio quello che avviene in pratica, senza che nessuno sia chiamato a rispondere delle scelte fatte.
16 Sarebbe interessante ad esempio controllare l’ipotesi secondo la quale vi è una correlazione fra certe categorie di reati che i pubblici ministeri considerano di allarme sociale e la loro appartenenza correntizia all'Associazione nazionale magistrati. In al- tri termini, vi sarebbe una correlazione fra reati più perseguiti e orientamento poli- tico del pubblico ministero.
Discrezionalità e modalità di azione del pubblico ministero 179
menti sia fra uffici diversi, sia all’interno del medesimo ufficio!”. Si tratta ancora una volta di scelte discrezionali, che si fondano su va- ioni più o meno personali!*. i i
Manna pratiche attraverso le quali poi differenziare l’inve- stimento di risorse investigative sono varie. Ad esempio, una volta assegnato il fascicolo, non si rispetta lordine cronologico di ATTIVO, ma per taluni si iniziano immediatamente le indagini, deenal oa esse i migliori organi di polizia giudiziaria e seguendone I evo uzione costantemente. Altro caso tipico riguarda le intercettazioni delle conversazioni, siano esse telefoniche o ambientali, utilizzate come strumento investigativo dalle procure della Repubblica. Come è fa- cilmente intuibile, si tratta di un'attività piuttosto costosa e sofisti- cata che richiede, fra l’altro, la predisposizione di posizioni d’ascolto in grado di registrare le conversazioni. Queste, così come talune at- trezzature tecniche indispensabili per effettuare le intercettazioni, sono disponibili in numero limitato, inducendo il pubblico ministero a scelte necessariamente discrezionali delle conversazioni da sotto- porre a intercettazione.
La discrezionalità nella durata delle indagini
Con il codice di procedura penale del 1989 sono stati introdotti dei termini di durata massima delle indagini come garanzia per le persone soggette a un’indagine penale. In particolare, secondo 1 n ticolo 405 del c.p.p. «il pubblico ministero richiede il rinvio a giu I zio entro sei mesi dalla data in cui il nome della persona alla quale è attribuito il reato è iscritto nel registro delle notizie di reato. Il ter- mine è di un anno se si procede per taluno dei delitti indicati nell ar- ticolo 407»!9. Questi termini possono essere prorogati più volte al sensi dell’art. 406 c.p.p. («ciascuna proroga può essere autorizzata
17 «Ogni ufficio del pubblico ministero o ogni magistrato ad esso addetto opera quotidianamente una selezione delle notizie di reato, non potendo sano e - ° per il loro enorme numero. Scelte di vario genere vengono dunque operate. M ava ao
i i i i isa sabilità p i
seguali e disorganiche. A nessuno risale la respon ver il co I ° Ceto: che come è evidente, finiscono con il rinviare a valutazioni attinenti a opzioni
» »
i natura politica» (Zagrebelsky 1993, 11). — . oa di 08 Le PORT di azione del pubblico ministero saranno solo patient? nico late da consuetudini locali. Le scelte di politica giudiziaria dipenderanno n e dalle azioni condotte in precedenza, dalla storia dell'individuo, da progressive se
ag Scope eat te omizzativi. zioni di comportamenti individuali e organizzativi. || |. _
19 Si Cala dei reati più gravi di terrorismo e di criminalità organizzata.
180 Marco Fabri
dal giudice per un tempo non superiore a sei mesi»); i termini mas- simi sono indicati dall’art. 407, che portano fino a due anni la durata delle indagini?,
Le indagini sul campo condotte hanno evidenziato una serie di pratiche, più o meno corrette, utilizzate dai pubblici ministeri per superare i limiti di durata delle indagini, con comportamenti molto variegati e discrezionali fra i vari uffici di procura e anche all’interno di ogni singolo ufficio. Si tratta di veri e propri escamotage procedu- rali di cui si segnaleranno solo i più comuni. Secondo un noto magi- strato «gli organi giudiziari sono costretti a veri e propri slalom tra le norme procedurali, a usare artifici e raggiri per porre rimedio ai guasti provocati da una normativa improvvida» (Maddalena 1993, 119). Alcuni slalom procedurali sono indicati dallo stesso magi- strato e sono stati verificati anche dalle nostre ricerche sul campo in diversi uffici giudiziari; altri, invece, soprattutto negli uffici di pro- cura presso la pretura, sono degli inediti.
Il primo vede il magistrato «giocare» con i registri sui quali gli uf- fici del pubblico ministero devono iscrivere le notizie di reato. Le procure della Repubblica dispongono di tre registri principali nei quali sono apportate le registrazioni: quello dei noti, quello degli ignoti e quello dei fatti non costituenti reato. Come è stato preceden- temente segnalato, i termini di durata delle indagini decorrono dal momento dell’iscrizione del presunto autore del reato nel registro
noti. È quindi sufficiente ritardare l’iscrizione in questo registro, pur continuando ad effettuare indagini su un fatto iscritto formalmente in uno degli altri due registri, per dilatare di fatto la durata delle in- dagini preliminari. Soprattutto nei primi tempi di applicazione del codice si usava anche una variante di questo sistema, forse meno so- fisticata ma comunque efficace, per estendere i tempi di indagine.
20 I termini vennero estesi con il d.l. 8 giugno 1992, n. 306, convertito in legge 7 agosto 1992, n. 356. Questi provvedimenti furono presi dopo la strage di Capaci, in cui vennero assassinati Giovanni Falcone, Francesca Morvillo e gli uomini della scorta.
2 La normativa sarebbe improvvida perché «una volta che la fase delle indagini preliminari è diventata una fase preprocessuale, che serve solo alla parte rappresen- tata dal pubblico ministero per decidere se esercitare l’azione penale, non ha nessun senso prevedere, per la conclusione delle indagini, un qualsiasi termine diverso da quello di prescrizione del reato. E infatti se l'interesse punitivo dello stato e quindi della parte pubblica continua a sussistere fino a che non è decorso tale ultimo ter- mine, è logico concedere al pubblico ministero, che è il portatore di quell’interesse, un termine diverso per acquisire elementi e decidere se tentare o meno di farlo va- lere, quell’interesse?» (Maddalena 1993, 11).
Discrezionalità e modalità di azione del pubblico ministero 181
Dal momento che non si riuscivano ad iscrivere in tempi rapidi tutte . . - e con- izie di le indagini venivano comunqu l le notizie di reato pervenute, le | vano on a polizia, mentre l’iscrizione della notizia di reato, e quin dotte dalla polizia, riz rio l’inizio dei termini per le indagini, avveniva solo succes N Un altro escamotage, certamente più sofisticato, riguarda amo difica della qualificazione giuridica del fatto contestato al sensa 1 In questo caso, essen l’art. 335, comma 2 del c.p.p. iustifi ‘ orale per i può ficare una nuova durata temp reato contestato si può giusti ‘ tu Lai i ini i nel caso in cui il nuovo re le indagini, ulteriormente estesa ne! ] | i ou trasse fra quelli che prevedono la dilatazione massima dei tempi ci indagine. Una sorta di variante al precedente SsemRtalARE dla i i iscrizioni. Invece di modificare la quali teizzazione» delle iscrizioni. LI are la q done giuridica, vengono contestati altri reati in tempi diversi che pe i . . - ® tono di rideterminare i termini di durata delle indagini. | sinotizzi: Un ulteriore escamotage si attua quando per un reato e ara: bile la partecipazione di più persone. Nel caso in cui i termini per DA i i la sua posizione, il suo , indagato stiano per scadere, " i i eato ma il cul iuni indagato per lo stesso r i riunito a quello di un altro E Naro nome è stato individuato solo successivamente, oppure al qual ” L° nori ù 7 stato contestato un reato più grave, ed è quindi Soggetto è cagna i i ini esti nuovi termini, , sone iore durata delle indagini. Qu ti nu l sOnO Sutomaticamente applicati a tutti gli indagati. Come ilustra ana ME camente Maddalena, «le cose si complicano quando MEO cav i i il pri critto i Ì ui per il primo reato is ermini venga in un momento in c pri i E iù i i sia stata richiesta di proroga 0 i ià scaduti senza che ci sia stata rl qnt sjudizio» (1993, 94). In questi casi, senza cntrare serpe nei del n ici , i ichiedere l’archivi iuri ’escamotage consiste nel richi I Lin Eivordi d I izia di reato, per pol Ì i ella prima notizia i rimo procedimento aperto 0 di re poi Procedere immediatamente dopo a una nuova iscrizione cui zando come fonte della nuova notizia quella risultante agli au co 5 - é procedimento diverso (facendo così apparire una mE pee bada - ' _ à è erare poi, nell’ambito TO- realtà nuova non è) e nel recup i, : i di ià ono acquisiti i i llo già archiviato che veng Î cedimento, gli atti di que I Nea come atti di procedimento diverso e che talora, per maggiore rezza e quando sia possibile, vengono rinnovati» (bia): | quando un i i si segnala si veri Un ultimo escamotage che qu i a q 7 pubblico ministero procede tranquillamente all'acquisizione dele i i i ei termi i È ossimarsi della scadenza varie prove e poi, all’appr S za del termini de Î ini, dichi ria incompetenza territoriale a proc indagini, dichiara la prop AE indi invia gli atti rocura, per la quale I te uindi invia gli atti ad altra p ; Lo “mini di durata delle indagini ripartiranno da zero. Quest'ultima poi deciderà
182 Marco Fabri
utilizzare gli atti già compiuti mpiuti dalla pro inizi i I procura inizialmente titolare del si O rispetto dei termini di durata delle indagini preliminari cho: gue escamotage utilizzati dai pubblici ministeri sono noti ame ag Ì avvocati. In una recente ricerca condotta su mille avvo- penalisti italiani è emerso come il 56,5% degli intervistati ri-
tenga che mai o ; ione . ; 113-118) raramente i termini siano rispettati (Negrini 1996,
S. La discrezionalità nell'utilizzo dei procedimenti speciali
Il codi . ; . ni del 1989 ha ampliato la discrezionalità del pubblico mi- sa In ro uicendo procedimenti speciali o riti alternativi al di- beni n 0 dina 1 pr aion della pena su richiesta, il giudizio
; Il giudizio immediato, il giudizio direttissi ibi
i a i sil irettissimo, la possibi-
ecreto penale di condanna o dere i mento di un’oblazione. Non può E iernera sia , può essere questa la sede per anali compiutamente i vari tipi di rit è to Îl territorio ? o. Certo è che, su tutto il territori nazionale e, ancora una volt i csi uffi di a, anche all’interno degli stessi uffici di procura, 1 presupposti in base ai i si è fsi pessioenti ure quali si è fatto uso dei procedi i speciali sono stati estrema iversificati erionali. Mai mente diversificati e discrezionali i come In questo caso il fatto che i i ini ‘presenti. il pubblico ministero ra ii | bbI ppresenti il gavekeeper del procedimento penale incide fortemente sulle moda- Ità di amministrazione della giustizia. iO Ceramente meltepbai le variabili che portano il pubblico propendere per l’uno o per l’altro ri i È 0a der TO rito. A fronte d un auspicabile condivisione di criteri i i i Iteri da applicare in casi a i, i ni i naloghi, in
PE corrispondano proposte sanzionatorie simili almeno nei
goli uffici di procura, le indagini sul campo, anche a causa della
POSTE erosione dell’assetto gerarchico dell’ufficio del pubblico SR hanno evidenziato come spesso i pubblici ministeri agi- scano du nn atomistica, scarsamente coordinata, proponendo
entemente, una varietà di scelte proc. i i îD» Il essuali - coerenti anche nel tempo. P ceeisamente in
Ma modalità di utilizzo dei riti speciali, oltre agli orientamenti
Ù urali ei singoli sostituti procuratori, gioca un ruolo determi-
di organizzazione interna dell’ufficio di procura. In particolare ì a cuni uffici di maggiore dimensione è stato possibile organizzare
gruppi di magistrati che si occupano quasi esclusivamente di una 0
più materie penali, facilitando una certa omogeneità nelle scelte di
Discrezionalità e modalità di azione del pubblico ministero 183
politica giudiziaria e, quindi, orientando l’utilizzo dei riti alternativi da parte dei singoli sostituti. Nei casi invece in cui l’assegnazione dei procedimenti segua un criterio puramente automatico-casuale, a reati simili corrisponderà una grande variabilità di comportamenti del pubblico ministero, sia per quanto riguarda l’impostazione del- l'indagine, sia per quanto attiene il ricorso ai riti alternativi.
Oltre all’organizzazione interna dell’ufficio di procura, sull’uti- lizzo dei riti alternativi pesa significativamente anche il comporta- mento degli avvocati difensori, che, tendenzialmente, vedono mag- giori benefici nel prolungamento del procedimento, quindi nel di- battimento, sia per giungere così a una probabile prescrizione dei reati, sia per ragioni di natura economica.
A questo proposito è interessante considerare il caso degli Stati Uniti, dove circa il 90% (La Fave e Israel 1992, 26) dei procedimenti è definito attraverso il plea bargaining (patteggiamento), ed è per- tanto fondamentale mantenere una certa omogeneità di comporta- mento dello stesso ufficio su casi simili. Questa coerenza viene cer- cata con una struttura fortemente gerarchica dell’ufficio e attraverso la presenza, seppure limitata, di criteri scritti, di standard da seguire per il patteggiamento. Un altro elemento che negli Stati Uniti con- tribuisce a una certa coerenza delle scelte è la presenza dell’ufficio del difensore pubblico (public defender). L’interazione costante, lo scambio di informazioni fra i pubblici ministeri e il medesimo gruppo di avvocati difensori, facilita la socializzazione, consolida i processi di negoziazione, creando chiare e sedimentate aspettative reciproche di comportamento. Inoltre, l'introduzione di sentencing guidelines, cioè di linee-guida standard alle quali i giudici si devono attenere al verificarsi di determinate condizioni, è risultata di note- vole importanza per indurre una maggiore prevedibilità dei compor- tamenti dei vari attori del procedimento penale.
Considerazioni conclusive
In questo lavoro si è cercato di mostrare analiticamente la pre- senza di una significativa, ineliminabile, diffusa discrezionalità nel- l’azione del pubblico ministero. Si è anche cercato di evidenziare come questa costituisca il presupposto per modalità di esercizio del- l’azione penale considerevolmente differenti, non solo a livello na- zionale fra uffici diversi, ma anche all’interno di ogni singolo ufficio requirente. Il principio di obbligatorietà dell’azione penale, pur sug-
184 Marco Fabri
gestivo, non può determinare i comportamenti dei pubblici mini- steri, mentre altri elementi istituzionali della nostra magistratu soprattutto quella requirente, sono progressivamente mutati con. tribuendo a generare un assetto che non ha eguali fra le democra i occidentali (Guarnieri 1992; Guarnieri e Pederzoli 1997) di Se la discrezionalità del pubblico ministero è un elemento inelut- tabile del procedimento penale, che non può essere cancellato da una mera dichiarazione di principio, è anche vero che esistono ele menti istituzionali, procedurali, endo-organizzativi in grado di con tribuire a riequilibrare il sistema. Cercheremo qui di segnalare al- cuni Ar endo-organizzativi per gestire la discrezionalità, la varia ilità dei comportamenti, le scelte di politica giudiziaria nelle procure. Si tratta cioè di individuare modalità organizzative IG; ì legislazione corrente o con piccoli interventi normativi, rie- aolitica CA livello minimo di coerenza fra le varie scelte di i Certamente gli interventi che incidono sui generali assetti istitu- Fiona 1 sono rilevanti. Quindi, particolarmente importanti saranno lifiche costituzionali in tema di giustizia che si stanno discu- tendo, in sede di Commissione bicamerale per le riforme costituzio- nali. E però opportuno segnalare come queste riforme debbano co- munque fare i conti con un’organizzazione che si è progressivamente sedimentata nel tempo, costituendo un complesso reticolo di ruoli processi, aspettative, valori, potere. Ci riferiamo, in particolare alle proposte di creare un meccanismo di responsabilità dell’azione e nale del pubblico ministero attraverso l’indicazione annuale del Par. lamento dei criteri e delle priorità di esercizio dell’azione. Tale ele-
22 j è el sele Dori Javoro ni occupato solo di un aspetto del problema della discreziona- N nie sa pena e, che invece riguarda tutti gli attori del procedimento: la po- a n giudici CONI Tadagiol preliminari, quelli del dibattimento, quelli di c » ecc. Anc el reati, essendo molto diversificati itori sor i pi dei reati, essendc rsificati sul territo n 2 vale: EDEEnNO sia i pubblici ministeri sia i giudici di fronte a scelte molto valle È si Coe pu dn aree «l'introduzione o l'abbandono di animali ndo altrui e p o abusivo» (art. 636 c.p.) è considera i perché pndicativo di una presenza mafiosa nel ine to un reato Importante, surcîn prilegione i ca da pensi da parte del Parlamento è presente, sep- ; 1 c erra e Galles, negli Stati Uniti a li ‘e nei pu , in Ingl 3 , DI i Uniti a livello federale cea i in quei ultimo paese il pubblico ministero è cosfiluzionalmente Î come aDDARCAI e siglato, mentre negli altri il pubblico ministero si configura come appar nen ca n con una più o meno forte dipendenza gerarchica dal ristro. In tutti i i, comunque, è netta la divisione fra pubblica pole doazla fd è prevista l’azione penale privata. Le ricerche empiriche sulle Ea LARE dei pubblici ministeri non segnalano operativamente delle sensibili a scelta dei reati da perseguire, ma pongono invece un’interessante en-
Discrezionalità e modalità di azione del pubblico ministero 185
mento, secondo chi lo propone*, dovrebbe «arginare» la discrezio- nalità dell’azione penale da parte delle procure e, comunque, indivi- duare un collegamento politico di responsabilità fra chi fa politica giudiziaria, le procure, e chi sarebbe invece legittimato dal voto po- polare ad essere responsabile di tali scelte: il Parlamento. Se da un lato il valore simbolico di una tale modifica sarebbe sicuramente si- gnificativo, dall’altro si ritiene che un intervento di riforma costitu- zionale possa incidere solo marginalmente sull'effettiva azione dei pubblici ministeri. Si è visto infatti, come i momenti di discreziona- lità nell’esercizio dell’azione penale siano molteplici, scarsamente visibili, diversificati sul territorio, e pertanto estremamente difficili da controllare con un intervento esclusivamente normativo”. Non è ovviamente possibile approfondire qui questi temi. Si è voluto sem- plicemente indicare come si debba tenere conto dell’assetto costitu- zionale, e quindi proporre modifiche normative che definiscano il quadro dell’azione del pubblico ministero, ma come queste debbano comunque riferirsi anche ad elementi fattuali, operativi sui quali già da ora, a legislazione corrente, è forse possibile incidere.
Un primo passo potrebbe essere quello di migliorare il coordina- mento % all’interno degli uffici di procura attraverso un’accurata cir-
fasi sull'importanza dell’azione privata che, seppure utilizzata raramente, costituisce un essenziale contrappeso istituzionale all'eventuale inazione della pubblica accusa (Fionda 1995).
24 In particolare, la proposta di legge costituzionale (C3032) presentata da Pa- renti e Donato Bruno alla Camera dei deputati prevede una nuova formulazione del- l’art.112 della Costituzione: «Il ministro della Giustizia, sentito il Consiglio superiore della magistratura requirente e il ministro dell'Interno, propone al Parlamento ogni anno i criteri e le priorità al fine dell'esercizio dell’azione penale. Il pubblico mini- stero esercita l’azione penale ove ne sussista l'interesse pubblico, e comunque atte- nendosi ai fissati criteri di priorità». La proposta di legge costituzionale (C3122) pre- sentata da Berlusconi e altri prevede che «ogni anno il Parlamento approva, a mag- gioranza assoluta, i criteri e le priorità al fine dell’esercizio dell’azione penale. Il pub- Blico ministero esercita l’azione penale ove ne sussista l’interesse pubblico e comun- que attenendosi ai criteri di priorità fissati dal Parlamento». Leggermente, ma non si- gnificativamente, diverse sono le proposte (S 2059 e S 2060) di Forza Italia presentate al Senato.
25 Ad esempio, come si ritiene possibile effettuare delle verifiche empiriche sul- l'esercizio dell’azione penale di singoli magistrati? Ed anche ipotizzando che ciò fosse possibile almeno in alcuni casi, quale potrebbe essere la sanzione allorquando un pubblico ministero non seguisse alla lettera le indicazioni del Parlamento? Queste in- dicazioni non potrebbero costituire invece un ulteriore alibi alla deresponsabilizza- zione delle scelte dei pubblici ministeri?
26 Vedi Thompson (1967). Mintzberg (1983) individua cinque meccanismi di coordinamento: 1) l'adattamento reciproco, che persegue il coordinamento attra- verso un processo di comunicazione informale; 2) la supervisione diretta, dove un su- periore gerarchico assume la responsabilità del lavoro di altri, dando ordini e control-
186 Marco Fabri
colazione delle informazioni sulle modalità con cui i procedimenti penali vengono trattati dai vari sostituti. Rendendo noti come altri hanno proceduto per certi tipi di reati, quali procedimenti hanno prediletto, che tipo di sanzione è stata richiesta, quale ne è stato l’e- sto, su quali tipi di casi si siano maggiormente concentrate le inizia- tive penali, si dovrebbe contribuire significativamente all’adatta- mento reciproco delle iniziative penali, stimolando un coordina- mento informale (Chisolm 1989) e un’omogeneizzazione dei com- portamenti. La circolazione delle informazioni dovrebbe essere pro- gressivamente agevolata anche dalle tecnologie informatiche che, se progettate e impiegate in modo adeguato, potranno servire come strumenti per facilitare il coordinamento delle azioni fra diversi at- tori organizzativi (Ciborra 1993). Programmi applicativi che gesti- scono grosse quantità di documenti a fini investigativi, memorie or- ganizzative che si tramandano indipendentemente dall’avvicenda- mento dei magistrati, la disponibilità on-line della giurisprudenza e
quindi, degli orientamenti dei tribunali, delle corti d’appello e della corte di cassazione, il groupware?, sono solo alcuni esempi di possi- bili attività per incrementare la circolazione delle informazioni.
La funzione del procuratore capo di coordinatore delle modalità con cui l’azione penale viene esercitata nelle varie procure della Re- pubblica è necessariamente influenzata dalle caratteristiche di orga- nizzazione e di divisione del lavoro all’interno dell’ufficio. Un’asse- gnazione puramente automatica o solamente ad personam dei pro- cedimenti non contribuisce certamente alla circolazione delle infor- mazioni e quindi non stimola il coordinamento. Si potrebbe, ad esempio, distribuire il lavoro specializzando i magistrati per fase procedurale (Fabri 1994). Un primo gruppo si occupa delle indagini un secondo dell’udienza preliminare, un terzo del dibattimento. o : pure si potrebbe prevedere un sistema misto, in cui le indagini tono assegnate a un singolo sostituto, mentre le fasi procedurali succes- sive a un piccolo gruppo di sostituti. Si tratta di individuare forme di divisione del lavoro che facilitino lo scambio delle informazioni, la socializzazione dei magistrati e l’omogeneizzazione dei comporta-
la Bond et FEGonE TRAZIONE 3) la standardizzazione delle procedure, dove sono specificati i pro- Ce sue) e devono —.. mol: 4) la standardizzazione degli output, con cui ente i risultati da ottenere; 5) la standardizzazi chiarament ( g S ardizzazione delle compe- tenze, dare si stabilisce il percorso formativo attraverso il quale imparare il mestiere. consente on groupware si definisce quell’insieme di mezzi telematici c di software che e di comunicazione e collaborazione “ori o ì bona 1098 40 orizzontale” fra persone» (Ci-
Discrezionalità e modalità di azione del pubblico ministero 187
menti attraverso l'adattamento reciproco, in un assetto istituzionale che finora si è caratterizzato per le sue caratteristiche di anarchia or- ganizzata (Cohen e March 1974, 195) o di anarchia corporativa®. Per queste ragioni è quindi preferibile proporre una struttura orga- nizzativa che valorizzi piccoli gruppi di lavoro, che permetta una composizione variabile e scaglionata nel tempo dei magistrati che ne fanno parte, considerando anche che gli uffici di procura si caratte- rizzano per i legami deboli nelle relazioni fra gli attori (Weick 1976)??. Un ulteriore elemento che potrebbe facilitare il coordinamento, e limitare gli eventuali abusi, dovuti sia a un’iper-azione 0 inazione penale, è cercare di rendere visibili anche all’esterno le scelte effet- tuate dai pubblici ministeri®. A titolo d’esempio, si pensi alle fun- zioni di stimolo e di coordinamento che i consigli giudiziari potreb- bero svolgere, eventualmente anche integrati da cittadini o da loro rappresentanti, per segnalare le possibili aspettative della comunità in tema di repressione dei reati. Un altro strumento per rendere più visibili le scelte di politica criminale dei vari uffici potrebbero essere le relazioni annuali dei procuratori redatte in occasione dell’aper- tura dell’anno giudiziario. In esse si potrebbero indicare — attra- verso un uso più oculato delle rilevazioni statistiche — le diversità delle politiche criminali perseguite all’interno del distretto, con pe- riodici aggiornamenti da comunicare alla stampa”. Un altro aspetto
28 L'espressione «anarchia corporativa» è di un magistrato da noi intervistato nell’ambito di una ricerca sui referenti informatici dell’amministrazione giudiziaria.
29 È chiaro che una struttura organizzativa complessa può essere presente solo in uffici di dimensioni consistenti, che nel nostro paese si raggiungono solo in alcuni uf fici. Infatti solo 22 su 164 procure della Repubblica presso il tribunale hanno un orga- nico superiore alle dieci unità, mentre solo 21 su 165 procure presso la pretura rag- giungono gli otto magistrati in organico (Csm 1996). Il problema delle dimensioni delle circoscrizioni giudiziarie e la loro distribuzione sul territorio è un problema an- noso, che ha pesanti riflessi sull’amministrazione della giustizia.
30 A Torino le direttive sulle priorità di indagine sono state comunicate al Consi- glio superiore, al ministero di Grazia e giustizia, al procuratore generale presso la Corte d'appello e al Consiglio dell’ordine degli avvocati e procuratori che «ha dato una risposta di particolare interesse... hanno organizzato un pubblico dibattito, nel corso del quale non sono state sollevate obiezioni di principio sull’indicazione e pub- blicizzazione di criteri di priorità» (Zagrebelsky 1992, 176).
31 Non si tratta di ipotesi poi così deboli come potrebbero apparire a una prima superficiale analisi. Si pensi, ancora una volta a titolo di esempio, che uno degli ef- fetti più interessanti dal punto di vista organizzativo delle azioni intraprese dal cosid- detto «pool di Milano» per i reati contro la pubblica amministrazione è stato un «ef- fetto pool» in moltissime procure della Repubblica in Italia, con un generalizzato in- vestimento di risorse umane e materiali nelle indagini contro la corruzione. In questo caso una certa omogeneizzazione delle politiche criminali si è avuta grazie a un pro- 188 Marco Fabri
importante per incrementare la visibilità delle scelte di politica cri- minale all’esterno dell’ufficio potrebbe essere quello di permettere una maggiore interazione del pubblico ministero con la persona of- fesa, che invece in molti uffici giudiziari conosce ulteriori restrizioni rispetto a quelle già previste dal codice?
In ultimo, la letteratura ritiene che l’esistenza di un effettivo con- trollo giurisdizionale sulle scelte del pubblico ministero — che de- vono essere motivate per garantire un’ampia possibilità di ricorrere in appello — costituisca un’indispensabile salvaguardia rispetto ai forti poteri della pubblica accusa. Nel nostro paese, sotto il profilo giuridico-formale, è certamente presente un ampio controllo giuri- sdizionale sulle scelte del pubblico ministero. Le misure cautelari re- strittive della libertà personale (sequestri di materiale, intercetta- zioni telefoniche o ambientali, custodia cautelare, ecc.) devono es- sere vagliate dal giudice, così come sembrano ampie, sempre dal punto di vista formale, le garanzie di appello, data la possibilità di ricorrere al tribunale del riesame (tribunale della libertà, art. 324 c.p.p.) oppure in cassazione (art. 111 della Costituzione e art. 325 del c.p.p.). Il problema è verificare se nella prassi operativa i con- trolli giurisdizionali effettivamente funzionino e soprattutto, nel caso che qui interessa, se questi possano essere considerati efficaci contrappesi all’azione discrezionale del pubblico ministero.
«Il principio di obbligatorietà — costituzionalmente garantito nel nostro paese come necessario corollario dei principi, anch’essi di rango costituzionale, di uguaglianza e di legalità — mira a far sì che l'operato del pubblico ministero non si trasformi in arbitrio in di- spregio dei suddetti principi di uguaglianza e di legalità. Mi sembra
cesso imitativo, stimolato anche dalla rilevanza che i mass media hanno dato agli eventi che si sono succeduti.
32 Il codice prevede infatti che la persona offesa possa opporsi alla richiesta di ar- chiviazione avanzata dal pubblico ministero (art. 410, c.p.p.) chiedendo la prosecu- zione delle indagini preliminari. Tale richiesta è possibile solo se la persona offesa nella notizia di reato 0 successivamente alla sua presentazione abbia dichiarato di vo- ler essere informata circa l'eventuale archiviazione (art. 408, c.p.p.). Si tratta di un elemento debole, ma comunque presente, che favorirebbe Ia visibilità delle scelte di- screzionali del pubblico ministero e permetterebbe un ulteriore controllo giurisdizio- nale delle medesime. In molti uffici, attraverso ardite interpretazioni, si è previsto che, almeno per le denunce contro ignoti, la notifica alla persona offesa della richie- sta di archiviazione non sia necessaria.
33 Pur disponendo di forti indizi, non abbiamo dati sufficienti per affermare che anche in Italia è diffuso quello che i pubblici ministeri statunitensi chiamano judge shopping. Cioè si attivano dei «piccoli trucchi» affinché il pubblico ministero scelga un certo giudice davanti al quale formulare le sue richieste.
Discrezionalità e modalità di azione del pubblico ministero 189
evidente che per dedurne l’effettività occorre guardare non tanto _ come purtroppo spesso avviene nel nostro paese — al rispetto for- malistico del principio, ma al concreto esercizio dell azione penale. Ora, sul piano del concreto svolgersi dell'attività del pubblico rubi stero, non può non riconoscersi che i confini fra obbligatorietà e di- screzionalità sono assolutamente labili e, soprattutto, che la disere- zionalità è, in una certa misura, un dato fisiologico e, quindi, ineli- minabile nell'attività del pubblico ministero. Ed allora se vogliamo realisticamente affrontare i problemi, evitando di rifugiarci nel co- modo ossequio formale dei principi, dobbiamo riconoscere che il vero problema è quello del controllo sulla responsabilità del pub- blico ministero per l'esercizio delle sue funzioni» (Falcone 1990, 172).
Riferimenti bibliografici
Atkins, B. e Pogrebin, M. (a cura di) i di 1978. The Invisible Justice System. Discretion and the Law, Cincinnati
(Ohio), Anderson.
Barak, A. o. i uu 1989 Judicial Discretion, Yale, Yale University Press, trad. it. La discre-
zionalità del giudice, Milano, Giuffrè, 1995.
Chisolm, D. o, co 1989 Coordination without Hierarchy. Informal Structures in Multiorgan- izational Systems, Berkley, University of California Press.
Ciborra, C. o. Lu - O
1993 Tecnologie di coordinamento, in «Società dell’informazione», n. 4, pp. 46-58. i — i IA
1996 (a cura di) Lavorare assieme. Tecnologie dell informazione e team work nelle grandi organizzazioni, Milano, Etastibri.
5 arch, J.G. i _ 004. London and Ambiguity: The American College President, € para gie Foundation for the Advancement of Teaching, riprodotto ta d Shafritz e S. Otto (a cura di), Classics of Organization Theory. Paci-
fic Grove (Calif.), Brooks-Cole, 1992, pp. 432-448.
Consiglio superiore della magistratura n o,
1996 “Giudice unico di primo grado e revisione della geografia giudiziaria, Relazione al Parlamento sullo stato della giustizia, «Quaderni del Consiglio superiore della magistratura», n.91.
190 Marco Fabri
Davis, R.C. 1969. Discretionary Justice: a Prelimi i | v Justice: a Preliminary Inquiry, Bi isi 1any > li G . Baton Rouge, Louisiant State University Press, i se, Lonisiana Di Federico. G. oc ; do Dari ; 1991 Co dell'azione penale, coordinamento delle attività del pu ; v 100 ministero e loro rispondenza alle aspettative della comunità A nie di Ara di dazi ” A Gaito (a cura di), Accusa penale e ruolo del pubblico ministero Napoli, Jovene, pp. 170-208. na “ pubblico ministero: indipendenza, responsabilità, carriera. «sepa- 1901 rata» da quella del giudice, in «L'indice penale», n. 2, pp. 399-437 5 rosecutorial Independence and the Democratic Requirement of Ac- co ni mal: Analvsis of a Deviant Case in a Comparative Per- spective, im «Working papers Irsig-Cnr i £ s Irsig-Cnr», numero speciale, Bologn: Lo Scarabeo, pp. 11-28. n < Bologna Dworkin, R.M. È Li . i 1977. Taking Righis Seriously, London, Duckworth. Fabri, M. 1992 in isonoi ; noi 1994 È organizzazione del lavoro dei magistrati, in G. Di Federico, M. Fa Dr “arnevali. e F. Contini. © issialone ‘oli uffici o orali e F. Contini, Organizzazione e gestione degli uffici ga ni Il caso di una Procura della repubblica presso il tribunale ‘ SIN ci È ° «Working papers Irsig-Cnr», n. 1, Bologna, Lo Scarabeo, pp. 33-65
1995
Falcone, G. 1994. Interventi e proposte (1982-1992), Milano, Sansoni.
Fionda, J. 1995. Public. Prosecutors i i ” È È x ors and Discretion: A. Comparativ i n 1 “A Ce ative Study, Oxfor Clarendon Press. ! Oa Foot Whyte, W. (a cura di) 0999 tici ; ;
Participatory Action Research, Newburv Park (Calif.), Sage
Fortuna, E.
1994 Rapporti tra capi degli uffici e sostituti, relazione presentata alla setti- mana di formazione per dirigenti di uffici giudiziari giudicanti c re- Nan, Frascati, 18-22 aprile, Consiglio superiore della magistra-
Galligan, D.J.
Discretionary: Power: j
3 | v Powers. A Legal Studv of Official Di i ) 3 A Legal Study icial Discret Clarendon Press. 10) e Gasperoni, G. e Marradi, A. € (a 2cnIiche ; tali | 1
1996 Seo e tecniche nelle scienze sociali, in Enciclopedia delle Scienze Sociatt, Roma, Istituto della Enciclopedia Italiane 5. pp. 624- A a Enciclopedia Italiana, vol. 5, pp. 624-
Goldstein, A.
1981 The Passive Judiciary. Prosecutorial Discretion and the Guilty Plea Baton Rouge, Louisiana State University Press. ”
Discrezionalità e modalità di azione del pubblico ministero 191
Guarnieri, C.
1989 Magistratura e sistema politico, in G. Freddi (a cura di), Scienza dell'am- ministrazione e politiche pubbliche, Bologna, Il Mulino, pp. 19-65.
Magistratura e politica in Italia, Bologna, Il Mulino.
Guarnieri, C. e Pederzoli, P. 1997 La democrazia giudiziaria, Bologna, Il Mulino.
Hawkins, K. (a cura di) 1992 The Uses of Discretion, Oxford, Clarendon Press.
Jordan, B.
<
LA DICREZIONALITA' DEL PM IN ITALIA [1.057 Kb]